經(jīng)過歷時(shí)兩年的調(diào)研和兩次征求意見，2019年12月23日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡稱“《總承包管理辦法》”），該辦法于2020年03月01日正式生效。不論是工程總承包“雙資質(zhì)”制度的正式確立還是允許前期咨詢單位參與后續(xù)工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，都將對(duì)建筑行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。筆者將從以下幾點(diǎn)出發(fā)對(duì)《總承包管理辦法》進(jìn)行解讀與法律分析，供廣大讀者參考。

一、明確了工程總承包的資質(zhì)要求

與2016年住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市[2016]93號(hào)）中只提倡EPC與DB形式的總承包不同，《總承包管理辦法》第十條中規(guī)定“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體”，本條規(guī)定對(duì)征求意見稿進(jìn)行了顛覆性的修改，將工程總承包單位（或聯(lián)合體）應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)進(jìn)行了最終確定為需同時(shí)具備設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)，單純的設(shè)計(jì)單位或施工單位不可以再承包工程總承包工程，標(biāo)志著我國工程總承包“雙資質(zhì)”制度的正式確立。

基于實(shí)踐中大量工程總承包單位往往只具備設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，《總承包管理辦法》第十二條規(guī)定“鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的單位，可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別施工總承包一級(jí)資質(zhì)。鼓勵(lì)施工單位申請(qǐng)取得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，具有一級(jí)及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別的工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績申報(bào)”。

二、明確了工程總承包的發(fā)包條件與招標(biāo)要求

《總承包管理辦法》第七條明確了項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案是工程總承包發(fā)包的前置條件。本條款還進(jìn)一步區(qū)分政府投資項(xiàng)目與非政府投資項(xiàng)目，其中非政府投資項(xiàng)目應(yīng)在完成項(xiàng)目備案或核準(zhǔn)手續(xù)后進(jìn)行招標(biāo)，政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行招標(biāo)。其目的是為了防止“三邊工程（邊審批、邊設(shè)計(jì)、邊施工）”的發(fā)生。

《總承包管理辦法》第八條明確，工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)的方式選擇工程總承包單位。第二十一條明確，分包項(xiàng)目除暫估價(jià)外，可直接發(fā)包。因工程總承包屬于設(shè)計(jì)、采購、施工多個(gè)階段的結(jié)合，而在《中華人民共和國招投標(biāo)法》等關(guān)于招投標(biāo)的規(guī)定中是以設(shè)計(jì)、施工、采購中的單項(xiàng)作為是否招投標(biāo)的依據(jù)，因此對(duì)于工程總承包是否需要招投標(biāo)，本辦法中進(jìn)行了特別規(guī)定，是對(duì)招投標(biāo)相關(guān)法律的補(bǔ)充與完善。

三、明確了工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)主體的限制范圍

《總承包管理辦法》第十一條規(guī)定“工程總承包單位不得是工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位。政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位”。

在實(shí)踐中，雖然法律無明文規(guī)定禁止前期咨詢單位參加后續(xù)施工總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，但基于《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第三十五條“投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的法人或者其他組織。招標(biāo)人的任何不具獨(dú)立法人資格的附屬機(jī)構(gòu)（單位），或者為招標(biāo)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機(jī)構(gòu)（單位），都無資格參加該招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)”，仍有部分發(fā)包人，禁止前期咨詢單位參與后續(xù)工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。《總承包管理辦法》第十一條的規(guī)定明確了工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)主體的限制范圍。原則上項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制的單位及其評(píng)估單位不得從事該項(xiàng)目的工程總承包，但在招標(biāo)人公開前期咨詢服務(wù)成果的特定條件下屬于例外情形，上述單位可以參與投標(biāo)。

四、結(jié)束語

2020年是強(qiáng)基建保增長之年，在我國深化改革已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的情況下，加速推進(jìn)EPC與DB形式的工程總承包模式是中國“建筑業(yè)變革”的重中之重，有利于推進(jìn)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，加快建筑業(yè)企業(yè)“走出去”?！犊偝邪芾磙k法》的實(shí)施，正式確立了工程總承包“雙資質(zhì)”制度，標(biāo)志著僅有一種資質(zhì)即可單獨(dú)承擔(dān)工程總承包的時(shí)代即將結(jié)束。建筑企業(yè)只有直面法律環(huán)境變化、盡快調(diào)整，才能在工程總承包的大潮中乘風(fēng)破浪，茁壯發(fā)展。